Ontwikkelingen Jeugdhulp

In dit hoofdstuk geven we aan hoe we omgaan met de (financiële) ontwikkelingen op het gebied van jeugdhulp. We zien kostenstijgingen, kostenbeheersingsmaatregelen en ontwikkelingen vanuit de voorjaarsnota (meicirculaire) 2025 van het Rijk. We moeten ingrijpen in jeugdzorg om de kwaliteit van jeugdzorg te verbeteren als ook de betaalbaarheid van deze zorg op de langere termijn. We presenteren in dit hoofdstuk kostenbeheersingsmaatregelen die we na vaststelling van de kadernota gaan uitwerken in een uitvoeringsplan en gaan bespreken met onze partners binnen jeugdzorg.  

Meedoen mogelijk maken is onze missie in het Sociaal Domein. Al onze inwoners moeten de mogelijkheid hebben om mee te doen in onze samenleving. We werken aan drie grote bewegingen:

• Normaliseren: de beweging naar meer acceptatie van diversiteit, beperkingen en tegenslag;
• Voorkómen: de beweging om niet pas in actie komen als er een probleem is maar te kiezen voor gezond leven en samenleven;
• Substitutie: de beweging van individueel aanbod naar meer collectief aanbod, van professionele hulp naar onderlinge ondersteuning, van bijvoorbeeld zorg naar eerst wonen, werk, inkomen of leren, van grootschalig en residentieel naar kleinschalig en ambulant

We zien de volgende ontwikkelingen:

1. De kostenstijging van jeugdhulp
2. Financiële compensatie vanuit het Rijk naar aanleiding van het advies van de commissie Van Ark
3. Kostenraming jeugdhulp naar de toekomst
4. Kostenbeheersingsmaatregelen
5. Doorrekening van de kostenbeheersingsmaatregelen
6. Monitoring van jeugdhulpgebruik
7. Samenvattend financieel beeld

Hierna lichten we elke ontwikkeling toe.

We zien de kosten van jeugdhulp in de afgelopen jaren stijgen.

• In 2022 konden we de kosten nog opvangen binnen het budget, sterker nog, in dat jaar hadden we in de jaarrekening een overschot op jeugdhulp.
• Vanaf 2023 is dat niet meer het geval. In 2023 hadden we een tekort van € 1,3 miljoen op de Zorg in Natura/ZIN-uitgaven (exclusief indexatie van € 1,5 miljoen). Dat komt neer op een tekort van afgerond 5%. We zagen toen vooral in het laatste deel van het jaar een forse stijging van de uitgaven.
• Deze trend heeft in 2024 doorgezet en had toen voor een heel jaar impact op de kosten. Daarom hebben we in de afgelopen programmabegroting vanaf 2024 een structureel tekort van € 2 miljoen gemeld. In de afgelopen jaarrekening bleek het uiteindelijke tekort fors hoger uitgevallen te zijn. Daarom melden we in de eerste financiële tussenrapportage 2025 een structureel nadeel van € 2,8 miljoen.

We zien dat er meer jongeren gebruik maken van jeugdhulp. Zoals we in de jaarrekening 2024 al aangaven zien we vooral hoge(re) uitgaven aan begeleiding specialistisch, specialistische GGZ en maatwerk. Het totale structurele tekort op jeugdhulp over 2024 was daarmee € 4,8 miljoen (exclusief indexatie van € 1,9 miljoen, met dit bedrag wordt het budget autonoom verhoogd). Ten opzichte van de begroting 2024 voor ZIN-uitgaven jeugdhulp gaat het om een tekort van 15%.

Daarbij geldt dat verwijzingen voor GGZ grotendeels afgegeven worden via huisartsen.
Het is realistisch te veronderstellen naar de toekomst toe de kosten voor jeugdhulp blijven stijgen.

De commissie Van Ark heeft onlangs een zwaarwegend advies uitgebracht over de Hervormingsagenda. Conclusie in dit advies is dat gemeenten onvoldoende financiële middelen ontvangen (hebben) voor het bieden van jeugdhulp. De commissie stelt voor dat de geplande bezuinigingen vanaf 2026 teruggedraaid worden en dat gemeenten 50% van hun tekorten in 2023 en 2024 gecompenseerd krijgen.
Besluitvorming hierover is verwerkt in de Voorjaarsnota van het Rijk en vervolgens in de meicirculaire 2025 en heeft geleid tot de volgende:

Effecten voor de Osse begroting:  

Ad. 1   Gemeenten krijgen structurele compensatie voor de grote financiële nadelen van het ravijnjaar, ook voor het deel van het Gemeentefonds dat betrekking heeft op jeugd. Niet specifiek voor jeugd, maar in toelichting wordt het wel gekoppeld aan compensatie van het ravijnjaar voor zover dit betrekking heeft op jeugd.
Ad. 2   Het kabinet heeft toegezegd om de komende maanden te zoeken naar middelen om gemeenten voor 50% te compenseren voor de jeugdzorg tekorten over 2023 en 2024, zoals de commissie Van Ark ook geadviseerd had. De structurele doorwerking is verwerkt in deze tabel en betekent structureel extra middelen voor gemeenten. Mogelijk komt er nog een aanvullende incidentele afrekening over 2023 en 2024.
Ad. 3   De beoogde realisatie van de besparingen in de Hervormingsagenda schuift op van 2026 naar 2028. Het Rijk schat in dat hier meer tijd voor nodig is. Dat betekent voor dit onderdeel extra incidentele middelen voor gemeenten in 2026 en 2027. Daarnaast krijgen we een extra nabetaling van een post die al eerder gereserveerd stond bij het Rijk voor jeugdzorg.
Ad. 4-6   Het kabinet wil inzetten op extra maatregelen om de kosten van het jeugdhulpstelsel verder te beheersen. Daarbij denken ze aan het invoeren van een eigen bijdrage en sturen op de duur van hulptrajecten. Daarnaast worden de besparingen uit de Hervormingsagenda geïndexeerd. Het kabinet gaat er dus vanuit dat hogere besparingen mogelijk zijn.

Samenvattend komt deze tabel erop neer dat gemeenten in de jaren 2025 tot en 2027 incidenteel extra financiële middelen krijgen en dat het financieel perspectief vanaf 2028 opnieuw onzeker is. De VNG heeft serieuze vraagtekens geplaatst bij de haalbaarheid van de reeks zoals die nu vanaf 2028 in de tabel staat. Het doorvoeren van deze reeks vergt ingrijpende wijzigingen binnen het stelsel en bijbehorende wetswijzigingen. Denk bijvoorbeeld aan de inperking van de reikwijdte van de jeugdhulp. De inwerkingtreding van het desbetreffende wetsvoorstel is voorzien voor midden 2027. Het zal daarna nog de nodige tijd vergen voordat dit werkelijk (financieel) effect sorteert. Voor de overige initiatieven geldt hetzelfde. Bovendien heeft de VNG daar (nog) niet mee ingestemd.
De VNG vindt de reeks vanaf 2028 dus te ambitieus. Daarnaast wordt er geen indexatie van de kosten voor jeugdhulp toegepast, zoals de commissie Van Ark wel had geadviseerd (terwijl nu de besparingen wel geïndexeerd worden). Daarom hebben het kabinet en de VNG afgesproken dat de commissie Van Ark in het eerste kwartaal van 2027 een uitspraak gaat doen over de haalbaarheid van het financieel kader vanaf 2028.

In de meicirculaire 2025 krijgen we dus voor de jaren 2026- 2027 incidenteel extra middelen voor jeugdzorg. Voor de jaren erna worden deze extra middelen verlaagd door een extra bezuinigingstaakstelling vanuit het Rijk. We hanteren in financieel opzicht de volgende uitgangspunten:

• Advies vanuit Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). In het kort luidt dit advies:   

• Raam de kosten voor jeugdzorg zo reëel mogelijk naar de toekomst. Houdt rekening met een volumestijging op basis van historische ervaring;  
• Zorg voor een sluitende begroting 2026- 2027;
• Neem een vordering op richting het Rijk vanaf 2028 (er vanuit gaande dat de nieuwe commissie van Ark tot dezelfde conclusie komt en dat het Rijk “verplicht” is te zorgen voor extra financiële middelen vanaf 2028).

• Daarom rekenen op dit moment met een verwachte jaarlijkse kostenstijging (inclusief volumegroei) van 5% per jaar (exclusief reguliere indexering). Bij de programmabegroting toetsen we dit uitgangspunt nogmaals op basis van meest actuele cijfers 2025. Dit doen we voor de jaren 2025 tot en met 2027, vanuit de veronderstelling dat vanaf 2028 er een nieuw (verbeterd) financieel kader komt vanuit het Rijk. stijging. Het huidige jeugdzorg budget bedraagt op dit moment circa € 38 miljoen.
• We nemen een bezuinigingstaakstelling op onze eigen budgetten ter hoogte van € 1,6 miljoen in 2027,  € 3,2 miljoen in 2028 oplopend tot € 4 miljoen in 2029. Dit onderbouwen we met concrete maatregelen en doelstellingen.
• We ramen de eigen bijdrage gelijk aan het bedrag vanuit het Rijk vanaf 2028 (€ 1,4 miljoen). Dit is uiteraard onzeker omdat we nu niet kunnen bepalen of dit bedrag reëel is, maar op dit moment wel beste mogelijke inschatting.
• We stellen voor om geen “vordering op het Rijk” op te nemen, maar om dit tekort te laten zien in onze meerjarenbegroting (maximaal geaccepteerd tekort vanaf 2028). Voor het overige sluiten we aan bij het advies vanuit de VNG.   

Als we kijken naar de ontwikkeling en de stijging van het aantal cliënten met jeugdhulp zien we de volgende ontwikkeling:

Landelijk is het jeugdhulpgebruik in 2023 ook gestegen; recentere cijfers zijn er nog niet. 465 duizend kinderen en jongeren tot 23 jaar kregen jeugdhulp; 5 duizend meer dan in 2022. Dat blijkt uit cijfers van het CBS. Van alle kinderen en jongeren tot 23 jaar kreeg 10,4 procent jeugdhulp in 2023.

Op basis van deze reeks is het lastig om een voorspelling te doen naar de toekomst. Daarbij spelen, naast volumestijging, ook diverse andere ontwikkelingen een rol. We zien vanuit inhoudelijk beleid en kwaliteit van jeugdhulp, genoemd in de Hervormingsagenda, kostenverhogende ontwikkelingen. De kwaliteitsverbetering van JeugdzorgPlus leidt tot fors hogere kosten. Het Rijk stelt de tarieven daarvoor vast. Ook de afbouw van JeugdzorgPlus en de ontwikkeling van kleinschalig verblijf daarvoor in de plaats leidt tot hogere tarieven.
Verder wordt ook voor de Gecertificeerde Instellingen gewerkt aan kwaliteitsverbetering. Daarvoor gelden ook hogere en landelijk opgelegde tarieven. Ook voor deze onderdelen verwachten we dus hogere kosten. De omvang daarvan kunnen we op dit moment nog niet goed inschatten.  

We stellen voor om voor de kadernota uit te gaan van een kostenstijging van 5% per jaar. Richting de programmabegroting 2026 hebben we betere gegevens over het lopende jaar 2025 en op basis daarvan kunnen we dit percentage eventueel bijstellen. Dit doen we voor de jaren 2025 tot en met 2027. De jaren erna (2028-2029) rekenen we geen verdere kostenstijging door, omdat voor die jaren opnieuw onderzoek door de commissie van Ark wordt gedaan omtrent de landelijke financiering van jeugdzorg.

We krijgen vanuit de voorjaarsnota de volgende extra middelen (direct en indirect gekoppeld aan jeugd):

Bedragen x 1.000
- is voordeel, + is nadeel

We hebben nodig voor extra kosten raming jeugdhulp:

Bedragen x 1.000
- is voordeel, + is nadeel

Dit betekent dat alle extra middelen uit de voorjaarsnota/ meicirculaire naar jeugdhulp gaan en dat we een structureel tekort accepteren van € 3 miljoen vanaf 2029.
Daarnaast leggen we een taakstelling op in onze meerjarenbegroting voor jeugdhulp van € 1,6 miljoen in 2027 oplopend tot € 4 miljoen in 2029 (zie volgende paragraaf) en ramen we een extra inkomst uit eigen bijdragen van € 1,4 miljoen.

Om de kosten voor jeugdhulp te beheersen, hebben we in aansluiting op de analyse van data en regionale en landelijke ontwikkelingen en voorbeelden, diverse maatregelen geformuleerd.
Doel van de maatregelen is het terugdringen van gebruik. Concreet betekent dit verminderen van de instroom en beperken van de omvang van de inzet. De beoogde maatregelen zijn ingedeeld in 2 categorieën.
1.   Sturen op beperken instroom
2.   Sturen op zorgpaden/trajecten (duur/alternatieve zorg)

Wij hebben diverse maatregelen geformuleerd.

Aan alle maatregelen wordt gewerkt, met focus op vijf maatregelen waarvan we verwachten dat deze grootste impact hebben op de kostenbeheersing. Deze zijn:

• Ondersteuningsstructuur rondom onderwijs;
• Sterke sociale teams;
• Meer focus aanbrengen op de duurste en urgentste vragen;
• Versterken kostenbewust handelen in de toegang;
• Inzet Wmo/ volwassenzorg.

Bij het verder uitwerken van de maatregelen hebben we geconstateerd dat zij gezamenlijk bijdragen aan het beheersen van de kosten. Afzonderlijke opbrengsten per maatregel doorrekenen is niet mogelijk.

We werken eraan om de volgende doelen te bereiken, met alle maatregelen. Bij het bepalen van de mogelijke kostenbeheersing daarvan gaan we uit van peildatum eind 2024.

1. Gesloten jeugdhulp wordt niet meer aangevraagd (afname van 100%), wel alternatieve hulp nodig.
2. 20% minder specialistische jeugdhulp (alle varianten behalve gesloten jeugdhulp).
3. Specialistische jeugdhulptrajecten (alle varianten) duren 25% korter.
4. 5% meer jeugdigen (m.n. Zorgintensieve Gezinnen) dan in voorgaande jaren gaan over naar WLZ.

We streven naar het realiseren van deze doelen in vanaf 2027 (50%) en vervolgens aanvullend vanaf 2028. We monitoren het gebruik en de kosten voor jeugdhulp het hele jaar door. Specifiek voor deze doelstellingen maken we een aanvullend dashboard.

Om een mogelijk bedrag aan kostenbeheersing aan de doelen te koppelen hebben we daar een verdiepingsslag op gemaakt:

• Geen gesloten jeugdhulp betekent weliswaar een besparing op de kosten van deze hulp, maar daar staat tegenover dat alternatieve hulp nodig is. Deze is niet perse goedkoper omdat het meest realistische alternatief een vorm van kleinschalig verblijf is. Dit is dus meer een inhoudelijke doelstelling dan een doelstelling die tot kostenbeheersing leidt.
• Als je inzoomt op de doelen 20% minder specialistische jeugdhulp en 25% kortere trajecten dan zien we een verschil tussen ambulante jeugdhulp en jeugdhulp met verblijf. We zien vooral mogelijkheden bij ambulante jeugdhulp en dan specifiek op de onderdelen begeleiding en GGZ. Op deze onderdelen zien we de laatste jaren ook de grootste kostenstijgingen. Daarnaast willen we inzetten op minder trajecten maatwerk zonder verblijf.

We hebben een financiële doorrekening gemaakt van bovenstaande kostenbeheersingsmaatregelen.
Op basis hiervan stellen we een besparingsdoelstelling (=opdracht) vast ter hoogte van € 5,5 miljoen.
Dit is echter gebaseerd op uitgangspunten waarbij doelstellingen niet hard te onderbouwen zijn en hierin zit dus een nadrukkelijk risico. Vandaar de keuze om in financiële zin deze doelstelling als volgt te vertalen in de begroting:

• 2026: nog geen besparing
• 2027: besparing te realiseren van € 1,6 miljoen
• 2028: besparing te realiseren van € 3,2 miljoen
• 2029: besparing te realiseren van € 4 miljoen

We hebben de volgende uitgangspunten gehanteerd bij de doorrekening van de maatregelen voor kostenbeheersing:

• Jeugdhulp begeleiding: gaat over begeleiding Basis en begeleiding specialistisch: 20% minder instroom en  25% minder volume.
• Jeugd GGZ: gaat over Basis GGZ, GGZ Specialistisch 1, GGZ Specialistisch 2, GGZ Hoog specialistisch: 20% minder instroom en 25% minder volume. Bij hoog specialistisch GGZ 15% minder volume.
• Maatwerk: gaat over Maatwerk zonder verblijf: 50% minder instroom en 25% minder volume.

Een paar aandachtspunten daarbij:a

• De maatregelen leiden niet direct tot besparing, dit vraagt implementatietijd.
• De beoogde opbrengsten zijn onzeker. Het gebruik van jeugdhulp wordt beïnvloed door een groot aantal factoren en vindt plaats in een complex systeem op lokaal, regionaal en landelijk niveau.
• De implementatie van de maatregelen vraagt ook extra investeringen, bijvoorbeeld de  ondersteuningsstructuur in het onderwijs, versterking van de backoffice, realtime inzicht in het gebruik van jeugdhulp en trainingen in kostenbewust handelen. Incidentele investeringen werken we uit richting de programmabegroting.

Toegang meer kostenbewust maken
We ontwikkelen een tool die de kosten van een traject (product en duur van de inzet) uitrekent en vervolgens de bijdrage daarvan aan het totaalbudget. Hierdoor krijgen jeugdprofessionals bij het invullen hiervan direct inzicht in het effect op het budget.

Monitoren kostenbeheersing
Samen met externen werken we aan een tool om de verschillende kostenbeheersingsmaatregelen beter door te kunnen rekenen. Dat is gebaseerd op hun prognosemodel. Daarmee verbeteren we onze huidige eigen rekensystematiek voor prognoses. We bekijken nog of we ook de monitoring van de kostenbeheersings-maatregelen hieraan kunnen koppelen.

Samenvattend financieel beeld is als volgt:

Bedragen x 1.000
- is voordeel, + is nadeel

Samengevat komen we in de jaren 2026 en 2027 redelijk uit met de extra gelden die we krijgen vanuit de voorjaarsnota van het Rijk als onze aanname voor volumestijging tot en met 2027 klopt. Vanaf 2029 komen we jaarlijks afgerond € 3 miljoen tekort, wat we opnemen als geaccepteerd tekort omdat we ervan uitgaan dat het Rijk dit voor die jaren nog gaat compenseren.